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25 de julho de 2014

O Pedido de Suspensão de Segurança - Andreia Filianoti Gasparini

Publicado por Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes (extraído pelo JusBrasil) - 5 anos atrás

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Como citar este artigo: GASPARINI, Andreia Filianoti. O Pedido de Suspensão de Segurança. Disponível em http://www.lfg.com.br. 25 de junho de 2009.

Conforme previsões legais sobre a matéria, extrai-se que a suspensão de segurança é um mecanismo para suspender liminar ou sentença judicial, nas ações movidas em face do Poder Público ou de seus agentes, quando houver manifesto interesse público ou, em regra, flagrante ilegitimidade, a fim de evitar grave lesão a determinados bens jurídicos públicos, quais sejam, a ordem, saúde, segurança e/ou economia pública.

Segundo lições de Celso Antônio Bandeira de Melo, interesse público é "o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem [ 1 ]."

E, nos dizeres de Arruda Alvim, para deixar claro o que a lei quis dizer quando falou em "flagrante ilegitimidade", no caso do Poder Público ser demandado na lide, "a legitimidade do réu decorre do fato de ser ele a pessoa indicada, em sendo procedente a ação, a suportar os efeitos oriundos da sentença[ 2 ]." (grifo nosso)

Segundo Ivan Luiz da Silva, o instituto ora estudado trata de "um pedido formulado perante o presidente de determinado tribunal com o objetivo de suspender a eficácia da liminar ou da própria sentença concessiva de segurança que se inserem nas hipóteses legais."[ 3 ]

Como exposto, extrai-se do conceito que se tratar de um pedido. Isto é, a suspensão de segurança só será deferida se houver requerimento expresso para tanto, sendo, portanto, incabível a concessão de ofício pelo magistrado. Tal conclusão é derivada do quanto disposto no artigo das Leis 4.348 /64 e 8.437 /92 que invocam o requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, com as especificações que serão mais adiante analisadas.

Ainda, quanto ao pedido específico de suspensão, Cândido Rangel Dinamarco destaca que "pedi-la é um dos chamados ônus absolutos , ou seja, ônus sem cujo desempenho veda-se por completo a obtenção do benefício[ 4 ].

Já Roseli Aparecida Ferreira Alves Garcia, em outras palavras, argumenta ser um"procedimento típico do controle jurisdicional dos atos administrativos e tem por fim a suspensão do ato inquinado de indevido ou a proibição de sua prática, no caso da segurança preventiva[ 5 ]."

Na visão de Marcelo Abelha Rodrigues que entende ser a suspensão de segurança uma forma de proteção dos direitos difusos, cujo Estado está constitucionalmente amparado a fazer uso, além de outros instrumentos legais para tanto, afirma que" com a redefinição do papel do Estado, que deixou de ser liberal para ser social, outros valores precisavam ser revistos, sendo que entre eles está a própria justificativa do princípio do Poder de Supremacia do Estado[ 6 ]".

Apenas para ilustrar, vale comentar, rapidamente, a origem do instituto que, segundo a doutrina em geral [ 7 ], teve como fonte histórica o chamado intercessio , expressão advinda do direito romano, que significava um veto feito por juiz de direito da mesma ou superior hierarquia, com o objetivo de suspender a execução de ato prolatado por outro magistrado.

A suspensão de segurança só passou a fazer parte do sistema jurídico brasileiro no contexto do mandado de segurança que, à época, era regulado pela Lei 191 de 1936. Nesta norma, havia previsão expressa da possibilidade de suspensão pelo Presidente da Suprema Corte para evitar grave lesão à ordem, saúde, e/ou segurança pública, mediante pedido do representante da pessoa jurídica de direito público.

O tema também chegou a ser tratado, posteriormente, pelo Código de Processo Civil de 1939 , em seu artigo 328 , bem como na Lei 1.533 de 1951 que, ainda hoje, trata do mandado de segurança mas que teve seu artigo 13 , regulador da matéria sobre suspensão de segurança, revogado. No entanto, esta disposição foi ressuscitada pela ainda vigente Lei 4.348 de 1964 que complementa aquela no instituto do writ em questão.

Em que pese a origem do instituto em estudo estar vinculada ao mandamus , é preciso ressaltar que a suspensão de segurança passou a ser tratada em outras normas jurídicas, tendo aplicação específica a diferentes meios processuais, quais sejam, a ação popular, a ação civil pública, os procedimentos nos tribunais superiores, a ação de natureza cautelar ou preventiva, a tutela antecipada e o habeas data .

A Lei que trata da ação popular (Lei 4.717 /65), prevê, em seu artigo 5º , parágrafo 4º , acrescentado pela Lei 6.513 de 1977, que caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado, na defesa do patrimônio público.

Quanto à norma referente à ação civil pública (lei 7.347 /85), o artigo 12 , parágrafo 1º dispõe que"(...) para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada (...)".

Para proteger os mesmos bens jurídicos dispostos acima, a Lei 8.038 /90 também abriu a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal ("STF") e o Superior Tribunal de Justiça ("STJ") suspenderem a execução de liminar ou de decisão concessiva de mandado de segurança, quando proferida, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal.

Em se tratando de ações de natureza cautelar ou preventiva, a Lei 8.437 /92, artigo , trouxe a possibilidade do pedido de suspensão não só para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas em caso de manifesto interesse público, mas também em caso de flagrante ilegitimidade.

Ademais, a lei supra mencionada também determinou, no parágrafo 1º do artigo 4º , a aplicação deste dispositivo à sentença proferida em processo de ação cautelar inominada, ação popular e ação civil pública, enquanto não transitada em julgado, em que pese já existentes, nas leis referentes a estas duas últimas ações, previsões específicas sobre a suspensão de segurança.

Cumpre destacar que os parágrafos 2º a 9º dessa Lei foram incluídos por ato do Poder Executivo, através da medida provisória 2.180 -35 de 2001. Cássio Scarpinella Bueno critica a possibilidade de medida provisória criar novas regras de processo e sem levar em conta o sistema processual civil mais recente, concluindo que o"Estado, que é réu, legisla para resolver suas derrotas em juízo mais rapidamente. E parece legislar para si próprio, enaltecendo sua posição processual e desprezando os direitos dos particulares[ 8 ]."

Na abordagem do tema específico de tutela antecipada, previstas no artigo 273 e 461 do Código de Processo Civil , deferida em primeira instância em face do Poder Público, a Lei 9.494 /97, no artigo primeiro , fez remissão às Leis 4.348 /64 e 8.437 /92, vistas acima, restringindo a concessão de liminares contra a Fazenda Pública e determinando que o recurso voluntário ou ex officio que importe em outorga ou adição de vencimentos ou de reclassificação funcional, terão efeito suspensivo.

Por fim, a Lei mais recente que tratou do tema foi a de número 9.507 /97, relativa ao remédio constitucional denominado habeas data , prevendo, no artigo 16 , a possibilidade de interposição do recurso de agravo em face da decisão proferida pelo Presidente do Tribunal ao qual competir o conhecimento do recurso, ordenando a suspensão da execução da sentença.

É oportuno mencionar que além das leis acima expostas, também faz parte desse arcabouço de dispositivos garantidores da suspensão de segurança os Regimentos Internos dos Tribunais Superiores e dos Tribunais Regionais, Estaduais e do Distrito Federal. No âmbito do Supremo Tribunal Federal, a norma do Regimento Interno referente ao tema encontra-se no artigo 297 , enquanto que a do Superior Tribunal de Justiça está inserida no artigo 271 .

A legislação referente ao tema é clara ao estabelecer a competência para julgar o pedido ao Presidente do Tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso.

Da decisão do Presidente do Tribunal competente para julgar o pedido, é cabível recurso que, na maior parte das vezes, é o chamado agravo inominado mas, em sede de decisões proferidas pela presidência do STJ e STF, é o agravo regimental.

O mérito do pedido de suspensão não se confunde com o mérito da própria ação principal que deu origem à decisão que o Poder Público almeja suspender.

Marcelo Abelha, ao tratar dos limites objetivos do incidente nos ensina que"o objeto de julgamento desse incidente é a verificação se há o risco potencial de grave lesão entre a decisão proferida e os interesses públicos tutelados pelo incidente[ 9 ]."(grifo nosso)

É claro, portanto, que o pedido de suspensão não fará com que o magistrado julgue o mérito da ação principal. Porém, a jurisprudência entende que um mínimo de deliberação indispensável à verificação da existência do fumus boni iuris não implica em prejulgamento do mérito da lide, sendo, portanto, plenamente cabível[ 10 ].

Para a fiel prova do dano, é preciso uma argumentação fundamentada do requerente, de sorte que os tribunais a tem admitido desde que a petição esteja consubstanciada em fatos plausíveis, verossímeis, sustentáveis, verificáveis de plano e desde que haja relação de causa e efeito entre a decisão judicial e a lesão ao valor tutelado pela lei [ 11 ].

Em que pese ainda haver divergência sobre a natureza jurídica da suspensão de segurança por grandes conhecedores da matéria, quanto a se tratar de recurso, ato administrativo, sucedâneo recursal, ação incidental, entre outros, prevalece o entendimento doutrinário de se tratar de um incidente processual, ou melhor, como sustenta Leonardo Carneiro da Cunha,"o pedido de suspensão constitui incidente processual, com finalidade de contracautela , voltado a subtrair da decisão sua eficácia[ 12 ]."(grifo nosso)

Apesar da natureza política que vem sendo dada pela jurisprudência brasileira ao pedido de suspensão, boa parte da doutrina reclama, pelo menos, o não afastamento do seu caráter jurisdicional já que nota-se no instituto em apreço características marcantes desta via e, especialmente, porque o ato jurisdicional deve, de fato, prevalecer sobre o ato administrativo, não se admitindo que este retire a eficácia de uma decisão judicial.

A princípio, as leis que tratam da suspensão de segurança, especialmente a Lei 8.347 /92, em seu artigo 4º , trazem legitimidade para pedir a suspensão de segurança às pessoas jurídicas de direito público interno e, também, ao Ministério Público.

Em outro passo, o Poder Judiciário Brasileiro também reconhece legitimidade para requerer a suspensão de segurança às pessoas jurídicas de direito privado da Administração pública Indireta, isto é, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, desde que na defesa do interesse público e nunca relacionada a interesses particulares.

O Superior Tribunal de Justiça também têm conferido legitimidade às pessoas jurídicas de direito privado concessionárias de serviço público ou mesmo as que o executem sob autorização ou permissão.

Quanto aos órgãos desprovidos de personalidade jurídica, como por exemplo, os tribunais de contas, câmara dos vereadores, assembléia legislativa, câmara dos deputados, entre outros, Luiz Manoel Gomes Junior leciona pela existência de suas legitimidades para o pedido de suspensão, vez que possuem personalidade judiciária, isto é, nas palavras do autor," capacidade de ser parte na defesa de seus interesses institucionais próprios e vinculados ao exercício de sua independência e funcionamento[ 13 ]".

Já no que tange à associação, especialmente para a defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, desde que aquela atenda os requisitos previstos nos artigos 5 da Lei 7.347 /85, que trata da ação civil pública, 82, inciso IV do Código de Defesa do Consumidor , 210 inciso III do Estatuto da Criança e do Adolescente e 81 inciso IV do estatuto do Idoso , isto é, constituição há no mínimo um ano e tenha como fim institucional a defesa dos interesses e direitos das pessoas e bens protegidos pelas respectivas leis, gozarão da prerrogativa processual em comento.

Corroborando com o acima exposto e incluindo no conceito os sindicatos, a Súmula 630 do STF concretizou que"a entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veicula interesse apenas a uma das partes da respectiva categoria."Assim, estariam os sindicatos e associações também legitimados a requerer a suspensão de segurança.

Elton Venturi entende que a suspensão pode ser requerida por" todos os legitimados para a propositura de ação civil pública ou de alguma outra ação coletiva[ 14 ]."

Há omissão nas leis quanto ao procedimento desse incidente. Nesse sentido, Marcelo Abelha constata que"todos os dispositivos que admitiram o pedido de suspensão ao presidente do tribunal cometeram deslizes técnicos, não só por não definir o que seria este instituto, mas também, e menos ainda, por não lhe traçar um perfil procedimental [ 15 ]."(grifo nosso)

O autor acima citado passa a discorrer sobre o tema [ 16 ], introduzindo-o no sentido de que, por se tratar de um requerimento, o incidente é iniciado por uma petição inicial, enfatizando que"a cópia da decisão cuja execução será suspensa é documento necessário do requerimento do incidente formulado ao presidente do tribunal, de modo que, não estando presente, deve o órgão judicial determinar sua emenda[ 17 ]."

Prosseguindo, apresenta quatro possibilidades a serem adotadas pelo magistrado, quais sejam, determinar a emenda da petição, por aplicação subsidiária do artigo 284 do CPC ; indeferi-la, se for manifestamente improcedente ou inadmissível; deferi-la de plano, com uma fundamentação consistente, se o periculum in mora apresentado for manifesto; ou simplesmente recebê-la, sem deferi-la ou indeferi-la de plano, se tiver dúvida sobre a suspensão, passando a ouvir o autor e o Parquet para, ao final, dar sua decisão.

Leonardo José Carneiro da Cunha com a mesma conclusão de que não há a fixação de requisitos formais nas leis, destaca que"é curial que a Fazenda Pública, no pedido de suspensão, deve narrar os fatos e fundamentos da demanda em que proferida a liminar ou decisão que se pretenda suspender,"julgando ser necessária a juntada da cópia da própria petição inicial, além da cópia da decisão[ 18 ].

O artigo , parágrafo 2º da Lei 8.437 /92 prevê que o Presidente do Tribunal poderá ouvir o autor e o Ministério Público, em setenta e duas horas. Da mesma forma, o artigo 25 , parágrafo 1º da Lei 8.038 /90 expõe que o Presidente pode ouvir o impetrante, em cinco dias, e o Procurador-Geral quando não for o requerente, em igual prazo.

Antes de dar seguimento à posição dos juristas sobre o tema, cumpre lembrar, em poucas palavras, que o princípio do contraditório (artigo , LV da CF/88)é uma garantia constitucional que assegura às partes o conhecimento de tudo que ocorre no processo, mas, excepcionalmente, há casos em que, a princípio, o processo segue sem ouvir a parte contrária. Porém, esta (em regra o réu), poderá tomar conhecimento do ato posteriormente (ciência diferida), podendo então exercer o contraditório.

Deste princípio se extrai a imparcialidade do magistrado, incluindo a oportunidade das partes apresentarem exceções de suspeição e impedimento para recusar o juiz; a possibilidade de verificar a prova que foi produzida contra si e de poder produzir as suas; ter ciência dos atos ocorridos no processo; saber quem é o autor e o porquê está sendo demandado; conhecer a motivação das decisões judiciais... Enfim, é um princípio muito abrangente.

Contra os artigos das Leis 8.437 /92 e 8.038 /90 citados mais acima surgem várias críticas quanto à sua interpretação literal. Isto porque, dela se extrai que a oitiva do Ministério Público e do autor é facultativa.

O professor Eduardo Arruda Alvim, por exemplo, entende querer o referido dispositivo da Lei 8.437 /92"significar que o autor deverá ser ouvido, a menos que isso possa comprometer a eficácia da suspensão, diante do risco iminente de perecimento dos valores políticos prestigiados pelo caput do mencionado art. "e, continua ensinando que, quando não for possível ouvi-los, será cabível a liminar mas com o sucessivo contraditório [ 19 ].

No mesmo sentido é a posição de Marcelo Abelha que conclui, in verbis :

"Nenhuma lei poderá usurpar o direito do contraditório, e muito menos as que cuidam do incidente de suspensão de execução, requerido ao presidente do tribunal. Assim, não existe a faculdade de se dar ou não o contraditório, uma vez que tal princípio é cláusula pétrea (art. 60 , § 4º , IV , da CF/88), ínsita aos direitos e garantias individuais e coletivas e deles indissociável [ 20 ]".

Assim, apesar da omissão legal quanto ao procedimento, deve-se observar os ensinamentos explanados pelos ilustres autores, estudiosos desta matéria, sendo pacífica na doutrina a exigência de se garantir o contraditório no incidente em apreço.

Em que pese haver fundamentadas críticas expostas por ilustres conhecedores da matéria, o pedido de suspensão não foi declarado inconstitucional pelo STF e tem sido muito utilizado na prática.

Diante disto, parece-me que a atenção quanto a ele deve ser mais voltada à forma pela qual o Poder Judiciário deve conduzir o respectivo procedimento, isto é, com respeito à bilateralidade processual e com a cautelosa averiguação da presença de manifesto interesse público, a fim de evitar grave lesão aos bens jurídicos prioritários à população, sob a premissa da excepcionalidade do instituto aqui estudado, ainda mais se estiver diante de direito fundamental buscado pelo autor da demanda.

Notas de Rodapé:

1.MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 53.

2.ALVIM, Arruda. Código de Processo Civil Comentado. 1. ed. 1975, v. 1, nº 13, p. 319.

3.SILVA, Ivan Luiz da. Revista Tributária e de Finanças Públicas. v. 13. Artigo: Suspensão de Execução de decisão judicial na alta jurisprudência brasileira. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 213.

4.DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, n. 28.4, p. 201.

5.GARCIA, Roseli Aparecida Ferreira Alves. As novas fronteiras do direito processual. Artigo: Suspensão de segurança: aspectos relevantes. São Paulo: RCS, 2007, pp. 638-639.

6.ABELHA, Marcelo Rodrigues. Suspensão de Segurança. Sustação da eficácia de decisão judicial proferida contra o Poder Público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 102.

7.Ibidem, p. 72 e GARCIA, Roseli Aparecida Ferreira Alves Rodrigues. Op. cit., pp. 632/638.

8.BUENO, Cássio Scarpinella. Aspectos polêmicos e atuais do mandado de segurança: 51 anos. As novas regras da suspensão de liminar em mandado de segurança. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, pp. 188-219

9.ABELHA, Marcelo Rodrigues. Op. cit., pp. 134-135.

10. cf . AgRg 1.404/DF . Min. Edson Vidigal. STJ. DJU I 06.12.04, p. 177 e AgRg 2.295/SP , Rel. Min. Maurício Corrêa, STF. DJU 14.05.04, p. 32.

11. AgRg na 1.296/RJ , Rel. Min. Edson Vidigal, DJU I 06.12.04, p. 174.

12.CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 6. ed. São Paulo: Editora Dialética, 2008, p. 470.

13.GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Curso de direito processual civil coletivo. Rio de janeiro: Forense. 2005, p. 56.

14.VENTURI, Elton. Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público. São Paulo: RT, 2005, pp. 83-86.

15.ABELHA, Marcelo Rodrigues. Op. cit., p. 236.

16.Idem, ibidem, p. 175.

17.Idem, ibidem, p. 238.

18.CUNHA, Leonardo José Carneiro da. Op. cit., pp. 484-485.

19.ALVIM, Eduardo Arruda. Op. cit., pp. 357-358.

20.ABELHA, Marcelo Rodrigues. Op. cit., p. 239.

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