Procuradoria do Município de São Paulo/2004: Formas administrativas para o uso especial de bem público

Resolução da questão n.º 24 - Caderno 2 - Direito Administrativo

Relativamente aos instrumentos jurídicos de outorga de uso de bens públicos, é correto afirmar

a) concessão de uso é o contrato de direito público, sinalagmático, oneroso e gratuito, que dispensa formalização intuitu personae e procedimento licitatório.

b) a autorização de uso implica a utilização de bem público exclusivamente para fins de interesse coletivo, sendo unilateral, discricionário e precário.

c) concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular o uso privativo de bem público, para que o exerça de acordo com sua destinação.

d) a permissão de uso outorga a faculdade de uso no interesse particular do permissionário, podendo recair sobre bens públicos de qualquer espécie.

e) contrato de concessão de uso, a autorização de uso e a permissão de uso prescindem de autorização legislativa e de procedimento licitatório.

O Código Civil conceitua bens públicos como "os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem " (artigo 98).

No artigo seguinte, elenca todas as espécies de bens públicos, quais sejam "os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; e, os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades " (artigo 99 , incisos I a III , do CC).

Posteriormente, determina que os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, ao passo que os bens públicos dominicais podem ser alienados, cada qual com sua peculiaridade (artigos 100 e 101 , do CC).

Ao final do capítulo "Dos Bens Públicos", o artigo 103 consigna que "o uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem ".

A questão em análise solicita do candidato conhecimento sobre as formas administrativas para o uso especial de bem público por particulares, dentre as quais a autorização, a permissão e a concessão de uso. Contudo, faremos breves comentários sobre as demais formas, tais como a cessão de uso, a concessão de uso como direito real solúvel, o comodato, a locação e a enfiteuse.

Hely Lopes Meirelles define autorização de uso como um "ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público ". (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 34ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 533)

A autorização, diferentemente do disposto na assertiva b não é utilizada exclusivamente para fins de interesse coletivo, ao contrário, é de interesse de certos particulares, desde que a coletividade não seja prejudicada e nem a seara do serviço público seja invadida.

A permissão de uso, semelhante em alguns pontos à autorização de uso, "é o ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público. Como ato negocial (TJSP, RJTJSP 124/202), pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o exigir, dados sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público " (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 34ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 533/534).

A Lei n.º 9.636 , de 15 de maio de 1998, dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs 9.760 , de 5 de setembro de 1946, e 2.398 , de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.

O artigo 22, caput , define a permissão de uso como "a utilização, a título precário, de áreas de domínio da União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, poderá ser autorizada, na forma do regulamento, sob o regime de permissão de uso, em ato do Secretário do Patrimônio da União, publicado no Diário Oficial da União ".

Pelo exposto, também está incorreta a alternativa d, pois a permissão só recai sobre bens de uso especial.

O contrato de concessão de uso de bem público, concessão de uso de bem público, ou, ainda, concessão de uso, "é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que explore segundo sua destinação específica . O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos demais institutos assemelhados - autorização e permissão de uso - é o caráter contratual e estável da outorga do uso do bem público ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas condições convencionadas com a Administração. A concessão pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, mas deverá ser sempre precedida de autorização legal e, normalmente, de licitação para o contrato " (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 34ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 535).

Com essa informação, podemos concluir como correta a alternativa c e incorretas as letras a e e. Senão, vejamos:

A letra a afirma, indevidamente, que a concessão de uso dispensa formalização intuitu personae e procedimento licitatório, vez que a concessão DEVERÁ, normalmente, ser sempre precedida de licitação para o contrato.

Ademais, como essa espécie de contrato confere ao particular a concessão de uso "um direito pessoal de uso especial sobre o bem público, privativo e intransferível sem prévio consentimento da Administração ", caracteriza-se, pois, como intuitu personae .

A assertiva e está errada por afirmar que a autorização de uso e a permissão de uso prescindem de autorização legislativa e de procedimento licitatório.

A partir deste instante, traremos a conceituação do mestre Hely Lopes Meirelles referente às demais formas administrativas de uso especial de um bem público pelo particular.

A cessão de uso "é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando " (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 34ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 534/535).

A concessão de uso de direito real solúvel, por seu turno, "é o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social" (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 34ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 538).

Enfiteuse ou aforamento "é o instituto civil que permite ao proprietário atribuir a outrem o domínio útil de imóvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta) ao senhorio direto uma pensão ou foro, anual, certo e invariável (CC de 1916 , art. 678). Consiste, pois, na transferência do domínio útil de imóvel a posse, uso e gozo perpétuos da pessoa que irá utilizá-lo daí por diante " (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 34ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 540).

Por fim, a locação e o comodato são definidos pelos artigos 565 e 579 do Código Civil , respectivamente:

Art. 565. Na locação de coisas, uma das partes se obriga a ceder à outra, por tempo determinado ou não, o uso e gozo de coisa não fungível, mediante certa retribuição.

Art. 579. O comodato é o empréstimo gratuito de coisas não fungíveis. Perfaz-se com a tradição do objeto.