Acompanhe o andamento da ADPF 101 sobre a importação de pneus usados (Informativo 538)

Informativo STF

Brasília, 9 a 13 de março de 2009 - Nº 538.

Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Turmas e do Plenário, contém resumos não-oficiais de decisões proferidas pelo Tribunal. A fidelidade de tais resumos ao conteúdo efetivo das decisões, embora seja uma das metas perseguidas neste trabalho, somente poderá ser aferida após a sua publicação no Diário da Justiça.

PLENÁRIO

ADPF e Importação de Pneus Usados - 1

O Tribunal iniciou julgamento de argüição de descumprimento de preceito fundamental, ajuizada pelo Presidente da República, em que se discute se decisões judiciais que autorizam a importação de pneus usados ofendem os preceitos inscritos nos artigos 196 e 225 da CF ("Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. ... Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações."). Sustenta o argüente que numerosas decisões judiciais têm sido proferidas em contrariedade a Portarias do Departamento de Operações de Comércio Exterior - DECEX e da Secretaria de Comércio Exterior - SECEX, Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA e Decretos federais que, expressamente, vedam a importação de bens de consumo usados, com especial referência aos pneus usados. Inicialmente, por maioria, rejeitou-se a preliminar de não cabimento da ação. Reputou-se atendido o princípio da subsidiariedade, tendo em conta a pendência de múltiplas ações judiciais, nos diversos graus de jurisdição, inclusive no Supremo, nas quais há interpretações e decisões divergentes sobre a matéria, o que tem gerado situação de insegurança jurídica, não havendo outro meio hábil a solucionar a polêmica sob exame. Vencido, no ponto, o Min. Março Aurélio, que, salientando não estar incluída a jurisdição na alusão, contida na parte final do art. 1º da Lei 9.882 /99, a ato do poder público e, ressaltando não ser a ADPF sucedâneo recursal contra decisões judiciais, reputava inadequada a medida formalizada. ADPF 101/DF , rel. Min. Cármen Lúcia, 11.3.2009. (ADPF-101)

ADPF e Importação de Pneus Usados - 2

No mérito, a Min. Cármen Lúcia, relatora, julgou parcialmente procedente o pedido formulado para: 1) declarar válidas constitucionalmente as normas do art. 27 da Portaria DECEX 8 /91; do Decreto 875 /93, que ratificou a Convenção da Basiléia; do art. 4º da Resolução 23 /96; do art. 1º da Resolução CONAMA 235 /98; do art. 1º da Portaria SECEX 8 /2000; do art. 1º da Portaria SECEX 2 /2002; do art. 47-A do Decreto 3.179 /99 e seu § 2º, incluído pelo Decreto 4.592 /2003; do art. 39 da Portaria SECEX 17 /2003; e do art. 40 da Portaria SECEX 14 /2004, com efeitos ex tunc; 2) declarar inconstitucionais, também com efeitos ex tunc, as interpretações, incluídas as judicialmente acolhidas, que, afastando a aplicação daquelas normas, permitiram ou permitem a importação de pneus usados de qualquer espécie, aí incluídos os remoldados, ressalvados, quanto a estes, os provenientes dos Países integrantes do MERCOSUL, na forma das normas acima citadas e que tenham incidido sobre os casos; 3) excluir da incidência daqueles efeitos pretéritos determinados as decisões judiciais com trânsito em julgado, que não estejam sendo objeto de nenhum questionamento, uma vez que somente podem ser objeto da ADPF atos ou decisões normativas, administrativas ou judiciais impugnáveis judicialmente. ADPF 101/DF , rel. Min. Cármen Lúcia, 11.3.2009. (ADPF-101)

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A relatora, ao iniciar o exame de mérito, salientou que, na espécie em causa, se poria, de um lado, a proteção aos preceitos fundamentais relativos ao direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, cujo descumprimento estaria a ocorrer por decisões judiciais conflitantes; e, de outro, o desenvolvimento econômico sustentável, no qual se abrigaria, na compreensão de alguns, a importação de pneus usados para o seu aproveitamento como matéria-prima, utilizada por várias empresas que gerariam empregos diretos e indiretos. Em seguida, apresentou um breve histórico da legislação sobre o assunto, necessária para o deslinde da causa. No ponto, enfatizou a inclusão da saúde como direito social fundamental no art. 6º da CF/88 , bem como as previsões dos seus artigos 196 e 225 . No plano internacional, citou a Convenção da Basiléia sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito, de 22.3.89 ? ratificada pelo Decreto 875 /93 ?, adotada e reconhecida como documento de referência mundial na Conferência de Plenipotenciários, a qual, com reflexos diretos na legislação interna dos Estados signatários, dentre os quais o Brasil, ensejou a edição, pelo Departamento de Operações de Comércio Exterior ? órgão subordinado à Secretaria de Comércio Exterior - SECEX ?, da Portaria DECEX 8 /91, que vedou a importação de bens de consumo usados. Mencionou, ademais, outras Portarias do DECEX, e do SECEX, Decretos e Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA em sentido semelhante. Registrou que, com a edição da Portaria SECEX 8 /2000, que proibiu a importação de pneumáticos recauchutados e usados, seja como bem de consumo, seja como matéria-prima, classificados na posição 4012 da Nomenclatura Comum do MERCOSUL, o Uruguai se considerou prejudicado e solicitou ao Brasil negociações diretas sobre a proibição de importações de pneus usados procedentes daquele país, nos termos dos artigos 2º e 3º do Protocolo de Brasília. Explicou que isso deu causa ao questionamento do Uruguai perante o Tribunal Arbitral ad hoc do MERCOSUL, que, em 2002, concluiu pela ilegalidade da proibição de importação de pneus remoldados de países integrantes do bloco econômico da América do Sul, o que obrigou o Brasil a adequar sua legislação àquela decisão, irrecorrível. Em decorrência, foi editada a Portaria SECEX 2 /2002, que manteve a vedação de importação de pneus usados, à exceção dos pneus remoldados provenientes dos países-partes do MERCOSUL. ADPF 101/DF , rel. Min. Cármen Lúcia, 11.3.2009. (ADPF-101)

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Prosseguindo, a relatora afirmou que a questão posta na presente ADPF seria saber, portanto, se as decisões judiciais nacionais, que vêm permitindo a importação de pneus usados de Estados que não compõem o MERCOSUL, implicariam descumprimento dos preceitos fundamentais invocados. Realçou a imprescindibilidade de se solucionar o trato judicial sobre a matéria, que decorreu, sobretudo, da circunstância de ela ter sido objeto de contencioso perante a Organização Mundial do Comércio - OMC, a partir de 20.6.2005, quando houve Solicitação de Consulta da União Européia ao Brasil. Disse que a União Européia formulou referida consulta acerca da proibição de importação de pneus usados e reformados dela procedentes e alegou afronta aos princípios do livre comércio e da isonomia entre os países membros da OMC, em razão da mantença da importação de pneus remoldados provenientes dos Estados integrantes do MERCOSUL. Informou que as considerações apresentadas no Relatório do Painel, que circulou entre os Membros da OMC, levaram a União Européia a apelar, tendo o Órgão de Apelação da OMC mantido a decisão no sentido de que seria justificável a medida adotada pelo Brasil quanto à proibição de pneus usados e reformados, para fins de proteger a vida e a saúde humanas, bem como a sua flora e fauna, mas concluído que a isenção de proibição de importação de pneus usados dada ao MERCOSUL e as importações destes por meio de liminares configurariam uma injustificada e arbitrária discriminação (GATT, art. XX, caput). Em face disso, a relatora reafirmou a razão fundamental de se dar uma solução definitiva sobre uma pendência que, no plano internacional, justificaria a derrocada das normas proibitivas sobre a importação de pneus usados, haja vista que, para o Órgão de Apelação da OMC, se uma parte do Poder Judiciário brasileiro libera empresas para importá-los, a despeito da vigência das normas postas, é porque os objetivos alegados pelo Brasil, perante o órgão internacional do comércio, não teriam o fundamento constitucional que as validariam e fundamentariam. Acrescentou, no ponto, que, em 17.12.2007, o Órgão de Solução de Controvérsias - DSB adotou os aludidos relatórios do Painel e do Órgão de Apelação, e que, em 15.12.2008, o Brasil se comprometeu a implementar as recomendações e as regras do Órgão de Solução de Controvérsias, de maneira consistente com as obrigações da OMC. ADPF 101/DF , rel. Min. Cármen Lúcia, 11.3.2009. (ADPF-101)

ADPF e Importação de Pneus Usados - 5

Na seqüência, a Min. Cármen Lúcia deixou consignado histórico sobre a utilização do pneu e estudos sobre os procedimentos de sua reciclagem, que demonstraram as graves conseqüências geradas por estes na saúde das populações e nas condições ambientais, em absoluto desatendimento às diretrizes constitucionais que se voltam exatamente ao contrário, ou seja, ao direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Asseverou que, se há mais benefícios financeiros no aproveitamento de resíduos na produção do asfalto borracha ou na indústria cimenteira, haveria de se ter em conta que o preço industrial a menor não poderia se converter em preço social a maior, a ser pago com a saúde das pessoas e com a contaminação do meio ambiente. Fez ampla consideração sobre o direito ao meio ambiente ? salientando a observância do princípio da precaução pelas medidas impostas nas normas brasileiras apontadas como descumpridas pelas decisões ora impugnadas ?, e o direito à saúde. Afastou, também, o argumento de que as restrições que o Brasil quer aplicar aos atos de comércio não poderiam ser veiculadas por ato regulamentar, mas apenas por lei em sentido formal. No ponto, reputou plenamente atendido o princípio da legalidade, haja vista que o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior tem como área de competência o desenvolvimento de políticas de comércio exterior e a regulamentação e execução das atividades relativas a este, sendo que as normas editadas pelo seu Departamento de Comércio Exterior - DECEX, responsável pelo monitoramento e pela fiscalização do comércio exterior, seriam imediatamente aplicáveis, em especial as proibitivas de trânsito de bens, ainda não desembaraçados, no território nacional. Citou diversas normas editadas pelo DECEX e SECEX que, segundo jurisprudência da Corte, teriam fundamento direto na Constituição (art. 237). Após relembrar não ter havido tratamento discriminatório nas relações comerciais adotado pelo Brasil, no que respeita à exceção da importação de pneus remoldados dos países do MERCOSUL, que se deu ante à determinação do Tribunal ad hoc a que teve de se submeter, a relatora anotou que os países da União Européia estariam se aproveitando de brechas na legislação brasileira ou em autorizações judiciais para descartar pneus inservíveis tanto no Brasil quanto em outros países em desenvolvimento. Ressaltou que, se a OMC tivesse acolhido a pretensão da União Européia, o Brasil poderia ser obrigado a receber, por importação, pneus usados de toda a Europa, que detém um passivo da ordem de 2 a 3 bilhões de unidades. ADPF 101/DF , rel. Min. Cármen Lúcia, 11.3.2009. (ADPF-101)

ADPF e Importação de Pneus Usados - 6

A relatora, tendo em conta o que exposto e, dentre outros, a dificuldade na decomposição dos elementos que compõem o pneu e de seu armazenamento, os problemas que advém com sua incineração, o alto índice de propagação de doenças, como a dengue, decorrente do acúmulo de pneus descartados ou armazenados a céu aberto, o aumento do passivo ambiental ? principalmente em face do fato de que os pneus usados importados têm taxa de aproveitamento para fins de recauchutagem de apenas 40%, constituindo o resto matéria inservível, ou seja, lixo ambiental ?, considerou demonstrado o risco da segurança interna, compreendida não somente nas agressões ao meio ambiente que podem ocorrer, mas também à saúde pública, e inviável, por conseguinte, a importação de pneus usados. Rejeitou, ainda, o argumento dos interessados de que haveria ofensa ao princípio da livre concorrência e da livre iniciativa, ao fundamento de que, se fosse possível atribuir peso ou valor jurídico a tais princípios relativamente ao da saúde e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, preponderaria a proteção destes, cuja cobertura abrange a atual e as futuras gerações. Concluiu que, apesar da complexidade dos interesses e dos direitos envolvidos, a ponderação dos princípios constitucionais revelaria que as decisões que autorizaram a importação de pneus usados ou remoldados teriam afrontado os preceitos constitucionais da saúde e do meio ambiente ecologicamente equilibrado e, especificamente, os princípios que se expressam nos artigos 170 , I e VI , e seu parágrafo único , 196 e 225 , todos da CF . Após, o julgamento foi suspenso em virtude do pedido de vista do Min. Eros Grau. ADPF 101/DF , rel. Min. Cármen Lúcia, 11.3.2009. (ADPF-101)

Fonte: www.stf.jus.br

NOTAS DA REDAÇÃO

A argüição de descumprimento de preceito fundamental está prevista no artigo 102 , parágrafo 1º da Constituição da República, e regulamentada na Lei 9.882 /99.

"Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição , cabendo-lhe: § 1.º A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição , será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. (Transformado em § 1º pela Emenda Constitucional nº 3 , de 17/03/93) "

São legitimados para a propositura da ADPF os mesmo legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade (artigo 103 da Constituição), quais sejam:

"I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45 , de 2004)

V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45 , de 2004)

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional ."

As modalidades de argüição de descumprimento de preceito fundamental, segundo LENZA, são: ADPF autônoma e ADPF por equivalência ou equiparação. (LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado . São Paulo: Saraiva, 2008, pág. 211.)

A primeira está prevista no artigo 1º , caput, da lei 9.882 /99, que assim dispõe:

"Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. "

Por sua vez, a ADPF por equiparação, está prevista no artigo 1º, parágrafo 1º da referida lei. Vejamos:

"Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental: I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição ; "

Impende salientar que a ADPF é regida pelo princípio da subsidiariedade, ou seja, somente será admitida quando não houver outro instrumento apto a sanar a lesividade do ato ou pro fim à controvérsia indicada na inicial.

Passemos agora à análise da ADPF 101 .

Os Ministros do STF, vencido o Ministro Março Aurélio, admitiram a ADPF 101 , ajuizada pelo Presidente da República com o objetivo de proibir a importação de pneus usados e declarar inconstitucionais as leis que a permite.

A controvérsia objeto da ADPF 101 diz respeito à importação de pneus usados, que vem sendo admitida por alguns juízos e tribunais do país.

O Procurador Geral da República, cuja manifestação é imprescindível neste tipo de ação (artigo 103 , § 1º da CF), opinou pela procedência da ADPF 101 , sob o fundamento de que a permissão da importação de pneus usados viola os artigos 196 , 225 da Constituição Federal , que versam sobre direitos fundamentais bem como o artigo 170 , incisos I e VI .

"Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I - soberania nacional; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação "

Não há na lei um conceito do que venha a ser um preceito fundamental ficando a cargo da doutrina uma possível definição.

Conforme destaca Pedro Lenza, citando Uadi Lammêgo Bulos, "qualificam-se de fundamentais os grandes preceitos que informam o sistema constitucional, que estabelecem comandos basilares e imprescindíveis à defesa dos pilares da manifestação constituinte originária " (LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2008, pág. 212 apud BULOS, Uadi Lammêgo, in Constituição Federal anotada, pág. 109)

O STF até o momento não definiu o conceito de preceito fundamental, o que vem sendo analisado em cada caso concreto.

No caso da ADPF 101 , a Ministra relatora Cármen Lúcia entendeu que a segurança jurídica é um preceito fundamental que vem sendo violado com as controvérsias geradas em torno do tema da importação de pneus usados.

Já o Ministro Menezes Direito entende que a ADPF "alcança disciplina amplíssima e não está confinada aos direitos previstos no artigo 5º da Constituição . Se assim não fosse, deixaríamos descobertos diversos outros direitos fundamentais contemplados em outros artigos da carta ".

No relatório, a Ministra Cármen Lúcio decidiu pela constitucionalidade das leis que vedam a importação de pneus usados. Ressaltou, no entanto, que devem ser excluídas da proibição as importações de pneus remoldados originários de países do Mercosul, em virtude de decisão do Tribunal Arbitral ad hoc do referido bloco econômico.

O Ministro Eros Grau pediu vista dos autos, razão pela qual o julgamento foi adiado.